記者鄒景雯／專訪，刊登於2014年4月21日的自由時報

台灣的政治運作近來發生了很大的變化，台大法律學院講座教授葉俊榮受訪指出，台灣民主憲政已經走到另一個境界。必須積極考慮將公民權從現在的二十歲降到十八歲。同時，公投法也必須做全盤修改。至少針對重大議題降低公投門檻，早有前例可循。

體制外力量崛起 代議失靈

問：學運佔領國會之後，接著，林義雄先生要以禁食方式，催促以公民投票決定核四存廢的爭議，您如何解釋這些體制外力量崛起的現象？

葉俊榮：學生直接佔領國會，對國會的議事程序提出質疑，這與過去許多人對代議政治不信任，主張要以公民投票方式解決一些公共政策的問題，是有相當程度的關聯，但也並不一樣。以林義雄前輩長期推動核四公投的經驗看，要大眾信任國會議員能幫民眾解決問題，至少在核四這個議題上，從來就沒有成功過。同樣的，政黨相互競逐的政黨政治，在核四這些課題上，也沒有能夠發揮應有的作用。不論學生佔領國會，或林義雄先生主張公投廢核四，都顯現國會代議與政黨政治的失靈，人民、尤其是更年輕的人民，已經看不下去了！

這兩件事情給我們的啟示是，台灣過去一直以來透過幾次修憲，不斷努力建立國會的代表性，讓我們總算擺脫萬年國會，總統也成為民選，這個民主與憲政改革，是建立在代議、政黨政治以及選舉的模式。雖然許多地方不如人意，但在台灣也逐漸創造出愈來愈強化的市民社會，用來監督未能盡人意的民主代議與政黨政治。這兩個對照，也就是公民社會崛起，民主選舉政體產生出來的人民不信任，造就了台灣另外一個憲政努力的方向。如何在台灣特有的人民、社會、政治結構下，能夠去回應這樣的改變，是當前必須充分把握的。

結果，啪一聲，這次學運出來了，充分展現公民社會年輕化的現象。過去我們想像公民社會，就是諸多的ＮＧＯ團體，不會想到一群更年輕的世代，這個族群透過這次學運，證明年輕世代不僅想參與、也能參與，想改變、也有能力改變。而且表現高度的成熟，更得到社會廣泛認同。在此基礎之下，我們對於公民社會的形貌必須開始改變。

其實，現在政府的失靈，對新世代的影響是最大的，包括服貿、核四皆然。因此他們絕對夠資格提出看法與要求。從而也產生了兩個面向的思考，一是這個政府的運作為什麼會這樣，行政與立法的互動與表現這麼難以令人欣賞？權責是否相符？憲法是不是該改了？二是一個新興的力量，我們該如何正面對待，如何給予出口的問題。我尤其認為第二個問題，更需要立即回應。

這些一連串事件已經反映了台灣另外一個憲法的時刻，國人需與學生一樣更認真思考憲法運作的問題，有哪些必須檢討修改的，尤其是透過修改為這股新興力量創造發揮的空間。

18歲可投票 是對國會賦權

問：這顯然是個極大的問題，您會優先選擇從哪些迫切角度切入？

葉：當前台灣民主憲政運作導引出來的，就是對古典的代議民主、政黨政治，已經產生嚴重懷疑，並且成功地展現。年輕世代這次出手，讓藍綠政黨都感覺非常難堪，執政黨做不好，在野黨也沒盡到責任。這股力量，是以學生為主導的公民力量，是更年輕的族群。這啟動了公民權年齡是否應該降低的問題。

我認為公民權應該從現在的二十歲降到十八歲。憲法一三○條公民選舉權為二十歲的規定，隨著時代演變，貫穿到民主化之後所有的選舉設計上，甚至連公民投票也限制要二十歲才能投票。其他在很多場合，法律上則以十八歲為界，例如當兵、菸酒消費等等。

我國憲法明文規定，造成「憲法障礙」。很多人不知道，我國憲法二十歲公民權這個規定，有多稀少，世界上有一六二個國家投票年齡訂在十八歲，亞洲鄰近國家中只有台灣與日本是二十歲，韓國在二○○七年也已經降為十九歲。台灣教育普及，這次年輕世代又展現了如此熱忱與能力，我覺得時間已經到了，應該認真思考這個很嚴重的憲法公民障礙了。

這件事的意義還在於：過去的投票都在強調能夠反映民意，許多人對於年輕人的想法，還把他放置在「學生」的框框之中，以為還在學習嘛，怎麼可能當家作主呢？其實，投票是一個神聖動作，透過年輕人的投票，可以讓人更有責任感，更願意承擔，最重要的是，更能夠影響政治 。

雖然十八到二十只差兩歲，不過可以讓台灣早一點擺脫少數還在堅持二十歲國家的這個環節。同時也能將常態政治中國會議員的「選民」範圍擴大，擴展到更寬廣的人群。從這個角度看，降低公民權至十八歲，並不是對國會的奪權，相反的是對國會進一步的賦權。

公投門檻 改成簡單多數制

面對公民社會的崛起與年輕化，除了降低投票年齡之外，更要讓好不容易建立的公民投票制度常態化。台灣民主化的過程引進了公民投票制度，但是政黨人士的觀念不對，於是對公民投票做了手腳，透過高門檻，使其成為鳥籠公投，無法提供公民社會運用，甚至成為公民社會發揮的障礙。江宜樺院長去年提出核四公投，人格者林義雄先生長期主張核四公投，這兩者卻是建立在公民投票的不同制度內容上。究竟把公投當作工具，或者是把它當作今天台灣公民社會發聲論辯的場域。

我們已經看到，公民投票法於二○○四年立法之後，很多問題因太嚴格的門檻，反而不能進行。二分之一的有效公民權人數，幾乎是等於要將公民的動員達到超級超級興奮的狀態才有可能，那只有在納粹或是共黨的強制下方能達致。對此一過度限制的緩解，包括將公投與大選一起舉行，以提高投票率。但是過去有個很糟糕的現象，我們居然把公投綁大選視為負面，其實，公投當然要與選舉連在一起，才能促使候選人在選舉過程必須對公投議題回應與表態，也能激起公民在選舉過程中能夠同時認真去思考公投的內涵，因此公投綁大選的負面觀念一定要重新改變，甚至主要的公投議題，有義務要與全國性的大選安排在一起。在此基礎上，公投法需要很大的修改。

但是如果目前有困難，那麼針對我們認為重要的課題，重新去擬定公投的門檻，是有必要的。可以透過朝野的善意，去鋪陳一個好的平台。離島建設條例就是一個典型的例子，將門檻改為公民人數的簡單多數，這也是普遍國家所適用的模式。這種單純多數決，曾經發生過否決博弈（澎湖），也可以通過博弈（馬祖），並沒有產生嚴重的問題。如果政治人物堅持在以往限制公投的舊思維下，不願有所突破，我非常擔心，林義雄先生得不到政治部門的及時良善回應，而有任何不測，這會讓我們更增添愧疚。

朝野都應該共同面對，將公投投票建立為體制內的參與是有必要的，難道希望公民一直在體制外不服從嗎？還是讓公民的聲音愈來愈成熟，進來協助政府解決僵局？

參與公共政策 建立更多管道

問：任何改革的啟動，觀念都必須走在技術之前，台灣該有什麼觀念革新？

葉：台灣已到了一個不是單純建立民主機制的境界，而是一個公民需要真正深入參與討論公共政策的時代，包括執政者、企業家、學術界都該體認到，我們如何建立起一個讓我們的公民社會，除了選舉以外，有更多制度性參與管道的機會。制度設計上有許多可能，是我們可以去發揮創意的，再加上新媒體的形成，愈來愈多表示意見，相互討論以及形成重疊共識的制度設計更為可能。箇中牽涉到許多層次，包括全國的、地方的、社群的、議題的，這樣的決策模式，與以前是很不同的。這種制度設計與想法延伸，是未來台灣邁向更深層的民主很重要的契機。

這次學運，大家如果都有一些反省的話，就不會把它看成是一次偶然的。它顯現的是一種趨勢與現象，這絕對不是台灣民主的倒退，而是顯現一個質的轉變。台灣新的民主模式已經逐漸浮現，我們必須理解：國會至上，選舉公正，政黨紀律嚴明，在國會中可以合理處理民意問題，那樣的美好境界，透過過去憲法的實踐，從國會改選以來到現在，政黨加上國會的運作，在台灣已經證明是不可能了。

未來必須思考的是：在一個有實權的民選總統，而且任期受到保障的狀況下，如何透過公民社會關心論辯公共政策議題的管道，包括投票與參與年齡的降低，以及公民投票制度更為正常化的設計，讓台灣公民社會成長，同時盡到監督制衡總統的作用，讓總統的權責更為相符。